Niccolò Salvioni: le conseguenze della neutralità "violata"

Di Niccolò Salvioni *

Lunedì 28 febbraio 2022, il Consiglio federale, adottando le sanzioni contro la Russia già decise dall'Unione Europea, ha preso una decisione storica. La decisione è stata presa nel corso di una riunione straordinaria del Governo e comunicata con una conferenza stampa.

Il presidente della Confederazione, Ignazio Cassis ha affermato che “Gli Stati che rispettano il diritto internazionale devono poter contare sulla Svizzera. Fare il gioco dell’aggressore non è compatibile con la nostra neutralità”.

Berna ha deciso di adottare quindi i provvedimenti già decisi dall'UE il 23 e 25 febbraio. I beni di una serie di persone e società sono bloccati con effetto immediato e vengono adottate sanzioni finanziarie contro il presidente russo Vladimir Putin, il primo ministro Mikhail Mishustin e il ministro degli esteri Sergey Lavrov.

Tra le persone oggetto di sanzioni tutti i membri della Duma Russa (Camera bassa del parlamento) che hanno votato a favore dell’annessione delle regioni autonome dell’est Ucraina, oltre ad una serie di persone giuridiche.

L'aggressione della Russia all'Ucraina "è un'aggressione alla sovranità, alla libertà, alla democrazia e alla popolazione civile di un Paese sovrano”, ha detto Cassis, aggiungendo che “è inaccettabile sia per il diritto internazionale, sia politicamente e moralmente".

"È ancora aperta la possibilità per azioni diplomatiche da parte della Svizzera, se entrambe le parti lo vogliono, così come il nostro diritto della neutralità non è modificato da questa decisione", ha precisato Cassis.

Tale decisione sarebbe basata su un parere giuridico, secondo cui tale approccio sarebbe compatibile con il concetto di neutralità svizzero.

LA NEUTRALITÀ PERPETUA

Secondo il Rapporto sulla neutralità del Consiglio federale del 29 novembre 1993, la neutralità della Svizzera è caratterizzata dall’essere perpetua, permanente il che significa che la Svizzera s'impegna a rimanere neutrale in ogni futuro conflitto, senza riguardo alle parti belligeranti e al periodo o al luogo in cui scoppi una guerra. D’altra parte, è una neutralità armata, che implica la risolutezza della Svizzera a difendere militarmente la sua indipendenza contro qualsiasi aggressore con tutti i mezzi di cui dispone e ad impedire azioni contrarie alla neutralità condotte sul suo territorio da uno Stato belligerante.

La neutralità permanente ed armata della Svizzera ha da sempre svolto in Europa una funzione di politica della pace. Parallelamente a questa funzione di promozione della pace insita nel concetto di neutralità, la Svizzera fornisce da tempo e in modo attivo un significativo contributo alla causa della pace grazie ai suoi buoni uffici, che conferiscono allo stesso tempo alla neutralità una certa funzione universale.

DEFINIZIONE DI NEUTRALITÀ CLASSICA

Riprendo qui sotto una definizione di neutralità classica dal volume Völkerrecht, di Wolfgang Graf Vitzthum und Alexander Proelss, 7ª edizione, 2016, De Gruyter, Berlino, nel capitolo Parti del conflitto e stati terzi - diritto della neutralità (tradotto d.r. dal tedesco):

“La neutralità è lo status definito dal diritto internazionale di uno Stato che non è coinvolto in un conflitto armato.

Questo status si traduce in alcuni diritti e obblighi nella relazione tra gli Stati neutrali e belligeranti.

Da un lato, c'è il diritto dello Stato neutrale di non essere disturbato dal conflitto, cioè di non essere colpito. D'altra parte, c'è il dovere di non partecipazione e di imparzialità.

Il diritto di non essere colpiti significa che le relazioni tra il neutrale e gli stati belligeranti sono quelle del diritto di pace, che sono modificate solo in alcuni aspetti dal diritto di neutralità.

In particolare, il neutrale deve tollerare alcuni controlli nel settore del commercio marittimo.

Il dovere di non partecipazione e di non essere coinvolti è il necessario contrappeso al diritto di non venire disturbati.

Il dovere di non partecipazione significa soprattutto astenersi da atti di sostegno a favore di una parte del conflitto.

Il dovere di imparzialità non significa un dovere di uguaglianza schematica.

Si tratta di un divieto di discriminazione, cioè vieta un trattamento differenziato dei belligeranti che non è giustificato in considerazione della situazione problematica speciale del conflitto armato.

Poiché la neutralità non impone un obbligo di parità di trattamento schematico, le differenze esistenti nelle relazioni commerciali tra i neutrali e le rispettive parti in conflitto, non devono essere livellate allo scoppio del conflitto armato.

Piuttosto, il neutrale ha il diritto di continuare le relazioni commerciali esistenti (principio del “courant normal”); un cambiamento delle relazioni commerciali a favore di un belligerante sarebbe, tuttavia, una partigianeria incompatibile con lo status di neutralità.

Il divieto di atti di sostegno significa anche che lo Stato neutrale non può tollerare che una parte del conflitto usi le sue risorse contro la sua volontà.

Pertanto, anche la difesa della neutralità fa parte dei doveri di non partecipazione.

Il regime di diritti e doveri dei neutrali nel suo insieme è un importante strumento di limitazione dei conflitti.

Distinguendo tra Stati neutrali e Stati coinvolti in un conflitto, il diritto internazionale impedisce che sempre più Stati siano trascinati in un conflitto.

I neutrali possono aiutare le parti in conflitto a mantenere o stabilire relazioni che portano ad alleviare le sofferenze delle vittime del conflitto (ad esempio attraverso azioni di soccorso o lo scambio di messaggi) e, in ultima analisi, aprono la strada alla pace (ad esempio mediando i cessate il fuoco)”.

LA POSIZONE DELLA SVIZZERA È COMPATIBILE CON LA NEUTRALITÀ PERPETUA?

Con un post di lunedì, il bisettimanale russo Novaya Gazeta ha commentato: “la Svizzera ha aderito alle sanzioni contro la Russia. Il paese per la prima volta dal 1815 ha violato la neutralità che deteneva anche durante la Prima e la Seconda guerra mondiale.”

Le sanzioni adottate dall’Unione Europea contro la Russia, lo sono state da parte di un ente sopranazionale (Unione Europea) del quale, buona parte dei paesi, è anche parte della NATO, quale organizzazione di difesa, e sostengono - nei loro limiti legali quali non Stati neutrali - l’Ucraina quale altra parte al conflitto. La Svizzera non fa – ancora - parte né dell’UE né della NATO.

Le nuove misure sono state integrate nell'ordinanza corrispondente già lunedì scorso, basata sulla legge svizzera sull'embargo. L'ordinanza sull’Ucraina, secondo il nuovo art. 8, congela i beni e le risorse economiche delle persone fisiche e giuridiche elencate nella lista della SECO.

L’Ucraina si è rallegrata della decisione di lunedì del Consiglio Federale, come l’Unione Europea, tra gli altri.

Il governo russo, per ora, non ha preso posizione ufficiale sulla decisione della Svizzera. Il ministro degli esteri russo Lavrov, che avrebbe dovuto trovarsi a Ginevra, non vi si è recato a seguito di addotte difficoltà di spostamento aereo imposte dai divieti di sorvolo delle diverse nazioni europee. Anche lui è stato oggetto di sanzione in Svizzera. La Russia, lo stesso giorno, ha chiuso il proprio spazio aereo anche alla Svizzera.

I prossimi giorni mostreranno - se e come - i diversi tipi di sanzioni europee saranno ulteriormente integrati nell'ordinanza sull’Ucraina basata Legge svizzera sull’embargo. Come, indicato, per ora, per le persone ed entità, indicate nella lista di 147 pagine della lista SECO è stato deciso il blocco degli averi e delle risorse economiche.

La decisione del Consiglio federale è stata accompagnata, il giorno stesso, da una risoluzione del Consiglio Nazionale di condanna della guerra in Ucraina. La politica Svizzera federale competente a governare l’istituto della neutralità ha dunque espresso, in un solo giorno, un giudizio sul conflitto in essere, schierandosi a favore per una parte belligerante, e, indirettamente, contro l’altra.

La decisione del Consiglio federale abbinata alla risoluzione del Consiglio Nazionale è inusuale e rappresenta una applicazione anomala della neutralità permanente riconosciuta internazionalmente alla Svizzera sin dal 1815.

La Svizzera esecutiva e legislativa, hanno preso parte a favore di una parte belligerante, decidendo di adottare, contro l’altra parte al conflitto, le stesse sanzioni adottate dall’UE.

Così facendo, la Svizzera si è disgiunta dal comportamento che avrebbe dovuto tenere quale Stato neutrale, siccome ha deciso di adottare misure economiche a favore di una parte, discriminando l’altra, analogamente a quanto fatto dall’UE quale ente sopranazionale.

Dopo la soluzione internazionale del 1815 di dotare la Svizzera della neutralità militare permanente riconosciuta dal Trattato di Parigi e dal Congresso di Vienna, tutt’ora la neutralità è ancora sancita dalla Costituzione svizzera. L'art. 183 Cost. Fed. dice che l'Assemblea federale ha il dovere e il potere di prendere misure per salvaguardare la sicurezza esterna e l'indipendenza e la neutralità della Svizzera, mentre l'Art. 185 Cost. Fed. che il Consiglio federale prende misure per salvaguardare la sicurezza esterna, l'indipendenza e la neutralità della Svizzera.

La posizione adottata dal Consiglio federale e dal Consiglio nazionale è compatibile con lo statuto di neutralità perpetua della Svizzera?

La prima impressione è che con queste decisioni, per la prima volta, entrambi gli organi federali costituzionalmente preposti alla tutela della neutralità della Svizzera si siano schierati a favore di una parte nel conflitto, a scapito di un'altra.

Solo il futuro potrà dire se la Svizzera potrà ancora essere considerata perpetuamente neutrale, e dunque beneficiare delle prerogative proprie della neutralità, vale a dire anche di non essere disturbata dalle parti in conflitto.

La decisione adottata avrà forse ridotto la tensione esistente in Europa e nell’Occidente, che ha visto, con la Svizzera, manifestarsi un completamente insperato alleato, con l’approvazione dell’Ucraina e dei suoi sostenitori. D'altra parte, non ha permesso di facilitare le relazioni con la Russia. Anzi, questa si trova ora a dovere negoziare con quasi tutta l’Europa schierata contro di lei, senza più la parvenza di un appoggio neutrale da tempo di pace, neppure da parte della Svizzera, ad Ovest.

Ciononostante, però, altri Stati, anche non neutrali, offrono sempre più frequentemente i buoni uffici volti a contribuire ad una soluzione pacifica dei conflitti e hanno già più volte dimostrato di poterlo fare con successo, per cui è lecito affermare che i buoni uffici non sono – più - un’esclusività della Svizzera neutrale. Ad esempio, nei giorni scorsi la Cina ha fatto una offerta di mediazione.

ORA L’UCRAINA È PIÙ SOLA

Le decisioni, storiche, del 28 febbraio 2022 del Consiglio Federale e del Consiglio Nazionale, paradossalmente, pur comprendendo che in buona fede il Governo e il parlamento volevano dare segnali di sostegno umanitario all’Ucraina quale parte debole in fase di occupazione, sotto certi versi, non possono rallegrare.

L’Ucraina, ora, è maggiormente sola, avendo la Svizzera, con la propria decisione, precluso il proprio ruolo di fornitore neutrale di buoni uffici volti al raggiungimento della fine delle ostilità mediando tra i due paesi sul proprio territorio.

Queste decisioni hanno determinato un anomalo abbandono della funzione della Svizzera quale Stato perpetuamente neutrale ed imparziale tra belligeranti e quale collaudato sistema di limitazione dei conflitti, i cui effetti solo il futuro potrà mostrarci.

Potrei solo spiegare questa disfunzione storica della neutralità svizzera con lo sgomento del governo e del parlamento di fronte a una guerra improvvisa, inattesa, drammatica alle porte dell'Europa. Una spaventosa, scioccante serie di eventi bellici contro i quali la maggior parte di noi svizzeri si è spesso addestrato, ma non ha mai sperimentato, nel passato.

La tentazione scelta, invece di mantenere una equidistanza oggettiva, è stata quella di prendere parte per il belligerante che ci sembra più affine e che è appoggiato dalle forze a noi più vicine. Così facendo, purtroppo, abbiamo minato le condizioni per attuare i buoni uffici in Europa, allontanando ancora di più la Russia non solo da noi, ma anche dall’Europa stessa.

L’Unione Europea è stata fondata anche sulla consapevolezza che un mercato unico e libero avrebbe impedito la nascita di nuove guerre nel continente.

In molti, in questi giorni, hanno sostenuto che l’Ucraina e il suo popolo è Europa. Pochi hanno sostenuto che anche la Russia e il suo popolo fanno parte dell'Europa e che, in futuro, torneremo di nuovo a contatti di diritto di pace, anche con loro.

Applicare embarghi in Europa, o ai suoi confini, al di sotto degli affari correnti, significa creare le premesse affinché i mercati si disgreghino e dunque i disordini sociali e armati si estendano.

Forse, occorrerebbe curare maggiormente la funzionalità della neutralità perenne svizzera e non perdere d’occhio la sua possibile importanza per limitare i conflitti, anche in Europa o comunque nelle sue immediate vicinanze.

La momentanea commozione della neutralità in Svizzera, alla quale forse si può ancora porre rimedio, ha permesso di approfondire le particolarità di uno Stato neutrale e quanto queste siano già state d’aiuto per la pianificazione internazionale della pace, anche da parte della Svizzera, e come l’utilizzo di tale istituto potrebbe anche essere considerato nel caso dell’Ucraina in futuro, come d’altronde già suggerito da più parti.

* avvocato